债券-货到付款

地方政府在专项债券管理中存在的问题

（一）市县政府自主性不足，专项债券安排机制有待完善。一是举债规模受限。目前专项债券实行限额管理，每年新增限额自上而下核定，当年核定的额度只能在当年发行完毕。这种模式虽然有利于宏观调控和防范风险，但地方政府只能在上级核定新增限额后，根据核定的规模和投向安排债券资金使用项目，无法结合自身经济发展、财政运行、建设需求等实际情况进行举债，无法提前统筹规划和安排。同时，由于各地不能在偿还存量债务等腾出的限额空间内自主发行债券，偿债积极性减弱。目前的管理模式离真正意义上的限额管理还存在一定差距，市县政府缺乏举债的自主权，在专项债券管理中较为被动。二是使用投向受限。中央每年下达的专项债券额度有明确的投向要求，如2018年中央下达福建省的专项债券中，要求用于土储、棚改、收费公路的额度占86.7%，能用于其他项目的额度仅占13.3%，一些地区因没有相关领域项目无法获得专项债额度，一些当地急需的建设项目却没有资金来源。在地方财力有限的情况下，这些急需项目可能交由融资平台等融资建设，容易导致政府与企业责任不清，产生隐性债务脱离监管，存在风险隐患。三是举债时间受限。每年新增专项债务限额需在全国两会后确定下达，由于下达时间较晚，各地无法与年初预算相衔接（虽然2019年起，全国人大授权国务院提前下达部分额度，但也只能实现这部分额度纳入省级年初预算，市县仍然无法纳入年初预算）。一些政府投资建设的项目，地方政府普遍存在着是需要年初安排预算资金还是等待新增债务限额下达后（不一定有相应的额度）安排的矛盾。此外，由于各地无法在核定的限额空间内自主安排发债，每年发行再融资债券额度仍需由中央核定，各地年初预算安排偿债资金时也面临着相同的矛盾。鉴于上述因素，市县政府缺乏举债的自主权，一些市县把债券资金当财政补助，重需求申报和额度争取，轻管理和偿还，存在过度包装项目、缺乏审核把关等问题，不利于发挥债券资金效益。

（二）市场约束机制不足，专项债券市场化程度有待提高。近年来，中央积极推进专项债券发行市场化，要求减少政府干预、加强第三方评估、加大信息披露力度，发挥市场对债券发行的约束作用，但效果并不理想。根据中国债券信息网数据，2019年已发行的地方政府专项债券发行利率全部为国债基准上浮25个BP，不同的省份、不同的债券品种、不同的项目间债券融资成本没有差异，无法体现市场对项目优劣的认可度差异，也无法实现市场对专项债券发行的有效监督。从原因看：一是专项债券发行未能体现项目信用。由于地方政府专项债券全部由省级政府统一负责发行并承担终偿还责任，债券发行体现的是省级政府信用而非项目本身的信用，从债券信用评级机构，到会计师事务所、律师事务所等第三方评估机构，再到金融机构等债券认购方等都较少真正关注项目本身的优劣情况，而更注重债券背后的省级政府信用。二是责任分担与惩处机制不健全。目前债券发行涉及的评级、评估、信息披露等更多的还停留在符合形式上和程序上的要求，由于对评级、评估及信息披露中存在问题等尚未建立相应的纠错及惩处机制，一些中介机构不仅没有对债券项目严格进行评估审核，反而为了承接业务而出具有瑕疵的评估报告，没有真正发挥第三方机构的约束作用。同时，由于在债券发行前没有明确项目后期收益无法实现等情况下的责任分担，债权人收益未与项目风险挂钩，不利于发挥市场约束。三是相关配套机制有待完善。受专项债券发行时间、发行窗口和发债人员等限制，省级财政部门很难对专项债券进行逐一审核、逐笔发行。目前专项债券大都采用集合发债，相同领域项目打捆发行，无法真正实现债券与项目一一对应，存在项目良莠不齐的情形，部分项目可能过度包装，项目收益无法覆盖债券本息，加大专项债券偿债风险，市场的力量没有有效发挥作用。

（三）“借、用、还”不统一，专项债券偿债保障机制有待健全。一是按照现行债务管理的规定，市县政府确需举借政府债务的，由省级政府代为举借，再转给市县使用，省级政府对专项债券依法承担全部偿还责任。由于专项债券“借、用、还”不统一，容易导致市县出现重借轻还的情况，不利于偿债责任落实。二是由于大部分专项债券项目实际收益期限结构很难实现与债务还本付息结构的完全匹配，存在项目建设期利息没有偿债来源、项目收益不达预期或收益提前实现等情况，目前对专项债券项目对应的收入缴库、监管、偿还等制度尚不健全，基层落实偿债缺乏操作指引，不利于保障偿债资金的落实和项目偿债风险的防控。三是在中央允许专项债券作为项目资本金和允许债贷组合融资的情况下，没有完善的偿债责任划分和偿债保障机制，容易造成政府债务与企业债务不清等问题，产生新的风险隐患。

总体来看，虽然2019年安排了2.15万亿【专项债】的发行，但是基建投资增速一直在低位徘徊，据统计局数据显示，2019年全年基建投资增速仅为3.8%，今年1—2月受疫情影响基建投资增速降至—23.4%，同比下降30.3%。分析原因发现，2019年专项债大部分用于棚改、土储两大领域，未形成有效投资，其中棚改专项债发行规模为7024亿，土地储备专项债发行规模6765亿，二者合计发行13789亿，占同期专项债发行规模的65%。因此，2020年专项债明确专项债不能用于棚改、土储和产业类项目。随着2019年专项债发行结束，2020年的【专项债】提前批次开始密集发行，专项债呈现出新的特点：
一是支持领域越来越多。从2019年9月4日的国常会、2020年3月30日的国常会以及近期的中央政治局会议精神，对专项债支持的领域进一步拓宽，在原规定7大领域的基础上增加重大战略项目、公共医疗卫生、城镇老旧小区改造和新型基础设施领域等领域。
二是发行期限越来越长。发行期限从原来3年、5年，逐步扩大到10年、15年、20年，可以有效缓解地方政府的偿债压力，减少发行成本、资金闲置成本，吸引更多市场化的投资主体。
三是投向越来越精准。【专项债】投向更细化更精准，既有基本保障，又有提质增效，更加专注于带动有效投资，更加关注5G网络、人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施领域。
 四是作为资本金的占比越来越高。专项债券资金用于项目资本金的规模占比由 原来的20%提高至25%，项目范围包括铁路、收费公路、城市停车场、天然气管网和储气设施等10大行业。